《陕西省秦岭生态空间治理十大行动》解读

为全面贯彻习近平生态文明思想，深入落实习近平总书记关于秦岭生态环境保护的重要指示批示精神，认真落实中省决策部署，履行好生态空间治理职责，把《陕西省秦岭生态环境保护条例》落到实处，我局制定并发布了秦岭生态空间治理十大行动，共四十一条。

一、制定背景及重要意义

以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设，党的十八大，把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局。党的十九大，把建设生态文明作为中华民族永续发展的千年大计，把美丽中国作为建设社会主义现代化强国的重要目标，把“坚持人与自然和谐共生”作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，“绿水青山就是金山银山”写进党章，生态文明写入宪法。

中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，将国土空间划分为城镇空间、农业空间和自然生态空间。自然生态空间简称生态空间。新一轮机构改革后，森林、草原、湿地、荒漠、大地景观等生态空间治理统一划归林业部门。林业部门正在发生“化学反应”，从过去的一“业”——林业，“合成”为现在的一个国土空间——生态空间；从过去林业行业管理，“合成”为现在的生态空间治理。

党的十九届四中全会，将“坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生”作为坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容之一，为生态空间治理指明了新方向，开辟了新路径，赋予了新动能。

二、主要内容

（一）自然保护地体系建设行动。根据中办国办《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》和《陕西省秦岭生态环境保护条例》，编制秦岭自然保护地体系规划。加快推进大熊猫国家公园陕西秦岭区体制试点，全面启动秦岭国家公园前期建设工作。加强秦岭珍稀野生植物原生境保护园区建设。整合各类自然公园，着力解决自然保护地设置重叠、边界不清、多头管理、权责不明等突出问题。对未纳入国家公园、自然保护区的重要保护价值区域，因地施策，加强保护。积极推动华山世界自然遗产、自然与文化双遗产申报工作。

（二）森林资源保护行动。加强森林资源培育、保护，推动资源管理信息化建设。组织编制森林经营方案，创新和规范国有林场保护和利用新体制新模式。组织编制森林草原火灾防治实施方案，落实防火责任制，加强火灾预防。加强林业有害生物防控，重点做好松材线虫病除治工作。

（三）野生动植物保护行动。实施野生动植物资源普查、专项调查，调整重点保护陆生野生动植物名录，建立野生植物资源档案，加强秦岭珍稀野生动植物和古树名木群落保护。组织开展秦岭陆生野生动物重要栖息地认定工作，确定栖息地名录，在栖息地设置保护设施和标志，构建起“自然、多彩、连通”的生态廊道。

（四）生态空间修复行动。编制《天然林保护专项规划》，建立天然林保护修复制度。编制《湿地保护专项规划》，建立湿地保护修复制度。按照山水林田湖草是一个生命共同体的理念，制定封山育林、森林抚育、飞播造林等专项实施方案，鼓励25°以下坡耕地退耕还林还草，优先开展秦岭北麓直观坡面、困难立地生态修复，提升生态系统服务功能。创新全民义务植树尽责形式，创建森林景观特色的美丽乡村。

（五）生态服务与富民行动。建立健全以生态产业化和产业生态化为主体的生态经济体系。依托秦岭生态资源优势，打造一批国内外知名森林康养基地，建设自然体验、生态旅游等转化创新平台。推动中国特色农产品优势区、地理标志产品、有机产品的认定认证，鼓励林业龙头企业、合作社创建生态产品服务平台。探索建立市场化、多元化生态保护补偿机制，依托生态保护、生态修复、生态搬迁、生态产业，推行参与式社区管理，设立公益性岗位，构建生态服务和生态富民新格局。

（六）科技创新行动。创新生态空间理论，丰富生态空间治理实践。建立健全秦岭生态空间分类体系，加强秦岭生态空间资源监测与评价，建设秦岭生态空间治理人工智能应用体系。加强自然、生态、人文、地理、历史等方面研究，推出一批秦岭研究专著，逐步形成秦岭学知识链条，构建秦岭学知识创新体系。

（七）智库建设行动。在陕西省林业科学院加挂大秦岭研究院牌子，组建大秦岭研究创新团队，共建跨学科、跨领域、跨地区的新型智库。加快大熊猫国家公园秦岭大熊猫研究中心建设，按照“一公园、两基地”布局，改造提升繁育基地，新建救护放归基地，筹建秦岭大熊猫科学公园。依托陕西汉中朱鹮国家级自然保护区管理局，创建朱鹮国际研究创新高地，为世界朱鹮野外种群的恢复与保护提供“中国模式”。

（八）保护执法与监督行动。按照秦岭范围重点保护区、一般保护区产业准入清单，严格审核审批，加强事中事后监管。夯实行政执法责任，加强监督检查和专项整治。建立长效机制，持续开展专项行动，严厉打击乱砍滥伐、乱采乱挖、乱捕乱猎、乱批乱占、毁林开垦、非法改变林地用途等违法行为。

（九）生态文化宣传行动。聚焦“秦岭生态空间+”，办好秦岭讲坛，讲好秦岭故事。持续开展秦岭大熊猫文化宣传系列活动，凝聚秦岭保护共识。深挖秦岭四宝内涵，创作一批高质量影视、文创、绘画、摄影等秦岭生态文化产品。结合《陕西省秦岭生态环境保护条例》宣传活动，着力宣讲秦岭生态空间治理举措，形成秦岭特色的生态文化体系。

（十）组织保障行动。加强督导考核，夯实秦岭生态空间治理责任。发扬“谦逊博爱、和美高远、机智拼搏、团结坚毅”的秦岭四宝精神，加快建立“政治强、业务精、形象好”的陕西生态绿军。引导社会参与，营造良好氛围，共建绿色家园。（陕西省林业局）

陕西省林业局印发秦岭生态空间治理十大行动

为全面贯彻习近平生态文明思想，深入落实习近平总书记关于秦岭生态环境保护的重要指示批示精神，认真落实中省决策部署，严格执行《陕西省秦岭生态环境保护条例》，特制订秦岭生态空间治理十大行动。陕西境内的巴山属于国家确定的秦巴山区生物多样性主体功能区，参照执行。
党的十八大以来，国家开启全新的国土空间规划，从制度层面明确了自然生态空间、农业空间和城镇空间。新一轮机构改革后，林业部门成为森林、草原、湿地、荒漠、大地景观等自然生态空间治理的主体。党的十九届四中全会为自然生态空间治理体系和治理能力现代化提供了科学指南和基本遵循，对秦岭生态空间治理提出了新要求。秦岭是中国顶级的生态空间，秦岭保护事关全国生态安全大格局。陕西秦岭面积5.82万平方公里，生态空间占90%，林地面积占85.20%，森林覆盖率69.65%，自然资源丰富，人文底蕴深厚，生态系统功能相对完整。长期以来，林业部门对秦岭保护做了大量工作，但是，破坏野生动植物资源，盗伐滥伐林木，侵占林地，有害生物入侵等现象时有发生，威胁着秦岭生态安全。严格保护秦岭生态空间，建立保护有力、修复科学，管理有效的秦岭生态空间治理体系，为建设美丽中国提供“秦岭样本”，对维护和保障国家生态安全具有重要意义。

　　一、自然保护地体系建设行动
　　（一）制定秦岭自然保护地体系规划。根据中办国办《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》和《陕西省秦岭生态环境保护条例》，编制秦岭自然保护地体系规划。开展自然保护地勘界定标，与生态保护红线衔接，在重要地段、重要部位设立界桩和标识牌，并建立数据库。
　　（二）建设秦岭国家公园。加快推进大熊猫国家公园试点工作，全面启动秦岭国家公园前期建设工作，将生态系统中最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集等生态核心区域纳入秦岭国家公园，到2025年建立秦岭国家公园新体制新机制新模式。
　　（三）优化自然保护区。按照中办国办《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》要求，整合优化自然保护区。对未纳入国家公园、自然保护区的重要保护价值区域，因地施策，加强保护。严格管理进入自然保护区的科学研究、参观、旅游等行为。
　　（四）整合各类自然公园。根据国家自然保护地分类划定标准，梳理森林公园、湿地公园、地质公园等各类自然公园，理顺自然公园管理体制，开展综合评价，调整管理目标和方向，解决自然保护地重叠设置、多头管理、边界不清、权责不明、保护与发展矛盾突出等问题。积极推动华山世界自然遗产、自然与文化双遗产申报工作。
　　（五）秦岭国家植物园建设。按照秦岭国家植物园总体建设要求，加强秦岭珍稀野生植物原生境保护园区建设，优化秦岭裸子植物区、被子植物区、药用植物区、国际博览园等专科专类园。全力打造秦岭暖温带植物基因库，提升物种繁育、科学研究、科普教育、生态旅游等服务功能。

　　二、森林资源保护行动
　　（六）林地资源管理。严格保护秦岭林地资源，规范和完善森林督查制度，落定森林区划，强化林地使用定额管理，开展生态公益林落界工作，实现监管全覆盖。加强森林资源培育、保护，推动资源管理信息化建设，开展森林资源监测、有害生物防治、森林防火、野生动植物保护等，全面提升林地资源管护水平。
　　（七）森林经营与管理。组织编制《森林经营方案》，明确界定生态责任和保护方式，转变经营方式，加强绩效考核，建立森林资源有偿使用长效机制，不断推进森林经营管理体系建设。
　　（八）加强森林防火。组织编制森林和草原火灾防治实施方案，建立防火信息化智能预警系统，制定重要防火区(点)指南与标准。加强防火巡护、火源管理、防火设施建设、火情早期处理等工作。落实防火责任制，加强火灾预防。
　　（九）有害生物防治。加快推进《陕西省林业有害生物防治检疫条例》颁布，修订重大林业有害生物应急处置预案，严格检疫封锁，切断传播途径。重点做好松材线虫病除治，华山松大小蠹等有害生物监测调查，划定重点预防区和一般预防区，及时发布预警通报，全面加强防控治理。

　　三、野生动植物保护行动
　　（十）野生动物保护。实施秦岭野生动物资源普查、专项调查，调整重点保护陆生野生动物名录。完善日常监测预警机制，扩大陆生野生动物保护监测防控范围，在重要栖息地及廊道开展人防物防技防工作。建立打击整治破坏秦岭野生动物资源违法犯罪专项行动长效机制，加强秦岭珍稀野生动物保护。
　　（十一）野生植物保护。开展秦岭重点保护野生植物资源整理工作，调整重点保护野生植物名录。建立极小种群“秦岭石蝴蝶”“长序榆”野生植物繁育基地及珍稀野生植物原生境保护小区，加大古树名木保护力度，依托高校、科研院所建立野生植物资源档案。探索秦岭道地药材的保护、引种栽培与驯化、开发与利用的长效管理机制。
　　（十二）栖息地保护。组织开展秦岭陆生野生动物重要栖息地认定工作，确定野生动物重要栖息地名录，在重要栖息地设置保护设施和标志。建立秦岭野生动物保护地斑块连接网络，建设可渗透性栖息地自然生态景观，构建起“自然、多彩、连通”的生态廊道。

　　四、生态空间修复行动
　　（十三）受损森林生态系统修复。制定秦岭封山育林、森林抚育、飞播造林等专项修复实施方案，开展秦岭森林生态系统的健康评价和可持续经营，建立秦岭“山水林田湖草”系统修复技术体系，精准提升森林质量。创新秦岭森林生态系统修复新机制、新模式，打造10个典型受损森林生态系统修复试验样板。
　　（十四）湿地生态系统修复。开展秦岭湿地生态系统本底调查，编制《湿地保护专项规划》，做好重要湿地落界，更新重要湿地名录。加大湿地生态系统监管和监测，探索生态效益补偿制度，加强秦岭退化湿地生态系统的保护与修复。
　　（十五）退化天然林修复。按照生态保护红线、秦岭生态环境保护分区及天然林保护修复制度方案，组织编制《天然林保护专项规划》，对天然林实行分级保护，建立退化天然林修复制度，遏制天然林分继续退化。对于稀疏退化的天然林，开展人工促进、天然更新等措施，加快森林正向演替，逐步使天然林次生林、退化次生林等生态系统恢复到一定的功能水平，最终达到自我持续状态。
　　（十六）退耕还林还草质量提升。持续巩固退耕还林还草成果，精准提升低质低效林质量，推广退耕还林还草“延安样本”。将已实施退耕还林的陡坡地全部纳入自然生态空间，积极推动土地用途和权属变更登记。探索秦岭退耕还林还草新机制，鼓励25°以下坡耕地实施退耕还林还草，加强生态服务功能。
　　（十七）困难立地生态修复。调查秦岭范围内生态破坏区、敏感脆弱区、退化区等范围与分布，编制《秦岭困难立地生态修复实施方案》。优先开展秦岭北麓直观坡面、困难立地的生态修复，逐步恢复天然植被。鼓励在火烧迹地、生态移民搬迁等重点区域开展生态修复。
　　（十八）义务植树。创新全民义务植树尽责形式，引导企事业、社会团体、民间组织和个人等选择合适尽责方式，推行认种认养、抚育管护、志愿服务等植绿护绿新风尚。提升重要生态廊道、重点水源涵养区、重点出入境口及旅游景点等区域绿化水平，创建森林景观特色的美丽乡村。

　　五、生态服务与富民行动
　　（十九）森林康养。依托秦岭优质森林资源，编制秦岭森林康养基地建设名录，加快森林康养师培养，打造50个国内外知名森林康养基地。结合资源禀赋，举办秦岭百花节，避暑纳凉节，红叶节等活动，提升生态空间的服务能力。
　　（二十）自然体验。完善秦岭范围内自然体验基地基础设施，建设自然体验、生态旅游平台15个，引导人们回归自然，亲近自然。打造秦岭古道、步道、探秘等精品线路，开展自然体验、生态旅游活动，年接待1000万人次以上。倡导绿水青山无痕旅游，建立垃圾管理及治理长效机制。
　　（二十一）生态产业。建立健全以生态产业化和产业生态化为主体的生态经济体系，推动中国特色农产品优势区、地理标志产品、有机产品的认定和认证，鼓励林业龙头企业、合作社创建生态产品服务平台，开发一批特色生态产品，打造一批知名品牌，形成一批有竞争力的拳头产品。
　　（二十二）生态富民。巩固和发展生态脱贫成果，全面提升生态脱贫质量。探索建立市场化、多元化生态保护补偿机制，依托生态保护、生态修复、生态搬迁、生态产业，推行参与式社区管理，设立公益性岗位，构建生态富民新格局，实现生态美起来，产业绿起来，农民富起来。

　　六、科技创新行动
　　（二十三）推进生态空间治理理论创新。秦岭是中国生态空间研究样本，深化秦岭生态空间特征和演化规律认知，建立健全生态空间分类体系，优化生态空间结构与分区管控方法，加强生态空间治理体系和治理能力现代化等方面研究，为秦岭生态空间治理提供政策理论依据。
　　（二十四）构建生态空间治理技术体系。以实现秦岭生态空间高颜值和高质量发展为目标，集成创新生态空间保护和修复关键技术，制定秦岭生态保护、生态恢复、生态重建、生态富民、生态服务和生态安全等相关领域技术规范与标准，建立健全生态空间治理技术体系。
　　（二十五）建设“数字秦岭”。 加强秦岭生态空间资源监测，通过云计算、物联网、移动互联、大数据及人工智能等技术手段，构建数字化平台，推进建设秦岭生态空间治理人工智能应用体系，有力支撑秦岭生态空间治理迈入智慧化的目标。
　　（二十六）完善秦岭学知识创新体系。深入挖掘秦岭蕴藏的科学内涵，支持秦岭知识创新项目，加强自然、生态、人文、地理、历史等方面的研究，推出一批秦岭研究专著，逐步形成秦岭学知识链条，构建秦岭学知识创新体系。

　　七、智库建设行动
　　（二十七）建设大秦岭研究院。在陕西省林业科学院加挂大秦岭研究院牌子，理顺管理体制，健全机构设置，完善管理制度。加强同高校、科研院所的合作，组建大秦岭研究创新团队，共建跨学科、跨领域、跨地区的新型智库。
　　（二十八）建设秦岭大熊猫研究中心。加快大熊猫国家公园秦岭大熊猫研究中心建设，按照“一公园、两基地”布局，改造提升繁育基地，新建救护放归基地，筹建秦岭大熊猫科学公园。重点攻关秦岭大熊猫繁育、野化放归、疫源疫病监测及防治等关键技术，加强科普宣教工作。到2025年，大熊猫人工种群突破60只。
　　（二十九）建设朱鹮国际研究创新高地。依托陕西汉中朱鹮国家级自然保护区管理局，创建朱鹮国际研究创新高地，加快申报陕西朱鹮保护与繁育国家林业局重点实验室，成立朱鹮研究国际联盟，加强国际交流与合作，全面提升朱鹮繁育、野化放归等关键技术研究，为世界朱鹮野外种群的恢复与保护提供“中国模式”。

　　八、保护执法与监督行动
　　（三十）严格监管审批。按照秦岭范围重点保护区、一般保护区产业准入清单，严格审核审批，加强事中事后监管。进一步优化审批程序，提高审批效率和透明度。
　　（三十一）提升行政执法能力。根据秦岭生态环境保护的需要，健全执法队伍，规范执法行为，加强林业行政执法培训，提升执法能力，探索秦岭生态空间治理执法新模式。夯实行政执法责任，加强秦岭生态环境保护的监督检查和专项整治。
　　（三十二）开展专项行动。依托“春雷”“绿盾”等专项行动，建立严厉打击乱砍乱伐、乱采乱挖、乱捕乱猎、乱批乱占、毁林开垦、非法改变林地用途等长效机制，持续开展森林资源保护专项行动。

　　九、生态文化宣传行动
　　（三十三）举办秦岭讲坛。聚焦“秦岭生态空间+”，邀请国内外知名专家学者，定期举办相关领域知识讲座。根据中省政策最新动态，不断丰富内容和形式，扩大影响力，拓宽全省林业干部职工视野，提升业务技能和管理水平。
　　（三十四）秦岭文化宣传。在秦岭范围内高速公路沿途及服务区、高铁站、自然公园等重要地点，利用新媒体、微媒体多点位，多形式进行宣传。创作一批高质量的影视、文创、绘画、摄影等秦岭生态文化产品。利用世界环境保护日、野生动植物保护日和全国植树节、爱鸟周等主题活动，加强秦岭文化宣传。
　　（三十五）秦岭大熊猫文化宣传。建立政府主导、多部门合作、全民参与的秦岭大熊猫文化宣传机制。聘任秦岭大熊猫文化宣传大使，传递“谦逊、博爱”的精神。制作1部秦岭大熊猫主题自然电影，每年大中城市举办宣传活动不少于1次。
　　（三十六）朱鹮文化宣传。建立政府主导、多部门合作、全民参与的朱鹮文化宣传机制。聘任朱鹮文化宣传大使，传递“和美、高远”的精神。定期举办朱鹮文化主题作品展。
　　（三十七）秦岭法治宣传。结合《陕西省秦岭生态环境保护条例》宣传活动，采取多种方式，着力宣讲生态空间治理举措，提高公民秦岭生态环境保护意识。

　　十、组织保障行动
　　（三十八）加强督查考核。夯实生态空间治理责任，签订目标责任书。建立监督机制，定期开展督查督导。发布《秦岭生态空间治理行动白皮书》。
　　（三十九）生态绿军建设。坚决抵制“庸懒散浮拖”，发扬“谦逊博爱、和美高远、机智拼搏、团结坚毅”的秦岭四宝精神，制定生态绿军建设方案，打造一支政治强、业务精、形象好的生态绿军，为实现生态空间高颜值提供强大支撑。
　　（四十）加大资金保障。积极争取中央基础建设资金、专项资金的支持，加大在森林防火、有害生物防治、科技推广和野生动植物等方面的资金投入力度。引导社会组织和个人捐助、资助秦岭生态环境保护工作。
　　（四十一）鼓励社会参与。支持中国绿化基金会、阿拉善SEE及其他社会团体，开展蚂蚁森林、熊猫食堂、熊猫乐途、鹮田一分等秦岭保护公益活动。构建“人人有责、人人参与、人人共享”的秦岭保护行动机制，营造良好社会氛围，共建秦岭绿色家园。